Tornyai Gergely[1]

Fehér Könyv a határokon átnyúló szervezett bűnözésről (Európa Tanács, CDPC)[2]
– tartalmi kivonat –

Az Európa Tanács Büntetőjogi Kérdésekkel Foglalkozó Európai Bizottsága (CDPC)[3] a 2014. június 10. és 13. között Strasbourgban megrendezett 66. plenáris ülésén elfogadta a határokon átnyúló szervezett bűnözésről szóló Fehér Könyvet. A dokumentum az Európa Tanács tagállamainak biztonságát fenyegető veszélyek kezelésére kíván célzott és átfogó megoldást nyújtani. A Fehér Könyv kibocsátásával Európa általános hatáskörű regionális nemzetközi szervezete is csatlakozik azokhoz a transznacionális közösségekhez (pl.: ENSZ, EU, EBESZ, OECD, Interpol), melyek a szervezett bűnözéssel szembeni küzdelemben való nemzetközi együttműködés előmozdítását kiemelt céljuknak tekintik.[4] Bár az Európa Tanács keretében elfogadott számos egyezmény és jelentés érinti a témát,[5] kifejezetten a szervezett bűnözésre ezidáig csupán egy 2001-es ajánlás vonatkozott.[6] A most elfogadott dokumentum elismerve a fenti szervezetek érdemeit e küzdelemben, kiemeli, hogy tisztán páneurópai szinten nem létezett korábban közös szervezett bűnözés elleni stratégia, melyre azért is szükség van, mivel az Európai Unió országait veszélyeztető bűnszervezetek jelentős része – eredetét, vagy székhelyét tekintve – más európai, de nem EU-tag államokhoz köthető.

A Fehér Könyv tervezetét egy eseti szakértői bizottság dolgozta ki, mely tizenkét, a szervezett bűnözés területén magasan kvalifikált tagállami képviselőből és egy, a Főtitkár által kinevezett tudományos szakértőből állt, de munkáját segítették az Európa Tanács más szakértői bizottságaiból,[7] az Európai Uniótól, Mexikóból és az Interpoltól delegált küldöttek is. A munkacsoport, a spanyol Lorena Bachmaier Winter elnökletével, 2013 decemberére készült el a tervezettel, melyet a Miniszteri Bizottság jóváhagyását követően a CDPC is elfogadott.

A Fehér Könyv alkotói a határokon átnyúló szervezett bűnözés elleni küzdelem öt kulcsterületét határozták meg, melyekre vonatkozóan az alábbi követendő irányvonalakat jelölték meg:

I. Nemzetközi együttműködés előmozdítása

• Szükséges egy akcióterv kidolgozása a kölcsönös bizalom erősítése érdekében. Ennek kidolgozása során elemezni kell, hogy az Európai Unió intézkedései kiterjeszthetők-e az Európa Tanács egész területére.
• Nem az új jogi instrumentumok megalkotása az elsődleges feladat, hanem a létező egyezmények ratifikációja, nemzeti jogba való átültetése, illetve hatékony végrehajtása érdekében szükséges lépéseket tenni. A tagállamoknak újra kellene gondolniuk az egyezményekhez fűzött fenntartásaik és nyilatkozataik szükségességét is.
• Nyitás harmadik államok felé az egyezményekhez való csatlakozásuk elősegítése, valamint külön együttműködési megállapodások megkötése révén.
• A tagállamok jogi szabályozásának harmonizációja, ahol az eltérések a koordinációs törekvések jelentős akadályát képezik.
• A nemzetközi együttműködés keretében tett kérelmek késedelmes teljesítését, és az alaptalan visszautasításokat lehetőleg ki kell küszöbölni, többek között olyan mechanizmusok bevezetésével, melyek a szervezett bűnözéssel kapcsolatos ügyeket prioritással kezelik.
• A hagyományos bűnügyi jogsegély-kérelmekről fokozatosan át kell állni szorosabb együttműködési formákra, mint amilyenek például a folyamatosan végzett, összehangolt párhuzamos nyomozások.
• Különösen fontos a különböző igazságügyi és rendőri hálózatok közötti kapcsolatok kiépítése, egy Európa teljes területét érintő hálózati rendszer létrehozása, illetve az Európa Tanács Igazságügyi Hálózatának (CoEJN) felállítása.
• Különböző programok hivatottak biztosítani, hogy a kölcsönös jogsegélyben érintett központi egységek, összekötő tisztek és bírók megfelelő képzettséggel és nyelvi készségekkel rendelkezzenek, és speciális teljesítmény-felméréseknek legyenek alávetve.

II. Különleges nyomozási technikák (SITs)[8]

A fenti kategóriába sorolható többek között az ellenőrzött szállítás, a fedett nyomozás, a kommunikációs csatornák lehallgatása, épületek „bepoloskázása”, a rejtett felügyelet, olyan rejtett műveletek, melyek látszólag bűncselekmények elkövetésének lehetőségét teremtik meg, valamint a titkos ügynökök és informátorok alkalmazása. A szakértői munkacsoport megállapította, hogy bár a tagállamok széles körben alkalmazzák a gyakorlatban ezeket a módszereket, azok nem minden esetben vannak megfelelően szabályozva. A jogharmonizáció hiánya pedig további nehézségeket állít a bizonyítékok határokon túl történő felhasználása elé. A speciális nyomozási eljárásokkal kapcsolatban a dokumentum hangsúlyozza továbbá, hogy azok alkalmazása nélkülözhetetlen a különleges felépítésű, „profi” szervezett bűnözői csoportok felderítése és az ilyen ügyekben történő vádemelés szempontjából, ám legalább ennyire fontos, hogy megfelelő intézkedések biztosítsák az emberi jogok védelmét és az esetleges visszaélések megelőzését. Ebből a szempontból az arányosság figyelembevételével kellene megteremteni az egyensúlyt, mely elvnek azonban egyelőre nincsen közösen elfogadott meghatározása.

A Fehér Könyv az alábbi példákon keresztül utal a nyomozási eljárások szabályozásának problémáira és a jogharmonizáció szükségességére:

• A számítógépek átkutatása gyakran a felkutatás és lefoglalás általános szabályai szerint történik, ami nem mindig jelent kielégítő megoldást, különösképpen problémás a számítógépes hálózatokhoz való távoli hozzáférés esetén. Az ilyenkor alkalmazott trójai és más hacker szoftverek használata határon túl joghatósági és szuverenitási kérdéseket vethet fel.
• Az adathalászat kapcsán egyes jogrendszerek nagyobb szabadságot biztosítanak a bűnüldöző hatóságoknak, úgy tekintve azt, mint a közterület-felügyeletet, ha az adat nyilvános forrásból származik, máshol viszont úgy vélik, az ilyen eljárások sértik a magántitokhoz való jogot, ezért alkalmazásukhoz meghatározott bírói ellenőrzés szükséges.
• Hasonló eltérések mutatkoznak az egyes tagállamoknak a szolgáltatást nyújtó vállalatok adatkezelési kötelezettségeire, illetve a nyomozó hatóságok ezen adatokhoz való hozzáférésére vonatkozó szabályozásaiban. Van, ahol bírósági végzés nélkül kiadhatók a felhasználók IP-címei, vagy akár az összes rájuk vonatkozó adat, máshol viszont csak a bíró hatalmazhatja fel a szolgáltatót, hogy a kliensek adatait a bűnüldöző szervek számára elérhetővé tegye.
• A határon átlépő ellenőrzött szállítások és a fedett nyomozók hatékony alkalmazását sokszor jogi akadályok és az egyértelmű szabályozások hiánya hiúsítja meg.
• Problémákat okoz, hogy több tagállamban nem határolódnak el egyértelműen a szervezett bűnözés súlyos formáinak felderítését végző titkosszolgálatok, információszerző egységek az állam védelmét ellátó nemzetbiztonsági szolgálatoktól.
• Nem egységes és sok helyen nem tisztázott, hogy milyen kényszerintézkedéseket foganatosíthatnak a hatóságok az eljárás egyes szakaszaiban.

A fenti problémák megoldása érdekében a dokumentum javaslatot tesz a tagállamok hatályos szabályozásának átfogó összehasonlító vizsgálatára és ennek nyomán egy kézikönyv, illetve egy folyamatosan frissülő weboldal létrehozására, valamint a különleges nyomozási eljárások transznacionális szinten való alkalmazásával, a bizonyítékok felhasználhatóságával és a terheltek jogainak védelmével kapcsolatos problémák további tanulmányozására. A munkacsoport szerint az Európa Tanácsnak kulcsszerepet kell játszania a határokon átnyúló büntetőeljárások általános elveinek kidolgozásában is.

III/a. Tanúvédelem

Tekintettel a bűnszervezetek speciális struktúrájára és konspiratív működésére a tanúvallomásoknak a szervezett bűnözéssel kapcsolatos büntetőügyek felderítésében kiemelt jelentősége van. Éppen ezért viszont a pótolhatatlan bizonyítékokat szolgáltató tanúk fokozott veszélynek vannak kitéve, így fontos szerep hárul az állami tanúvédelmi programokra. A szakértői csoport megállapította, hogy e kérdést a tagállami jogok általában kielégítően szabályozzák, sőt a nemzetközi együttműködés biztosítására is születtek jogforrások,[9] a tanúvédelmi programok gyakorlati megvalósulása kapcsán azonban megoldásra váró problémák merülnek fel.

Eltérés mutatkozik az egyes tagállamok között abban a tekintetben, hogy a tanúvédelmet nagyrészt rendőrségi kérdésként kezelik-e, vagy abban fontos szerep hárul a bíróságokra, illetve bizonyos kormányzati szervekre is. A Fehér Könyv egyértelműen amellett foglal állást, hogy a tanúvédelem végrehajtásával megbízott ügynökségeknek, bár a bűnüldöző hatóságokkal szoros együttműködésben, de mégis azoktól függetlenül kell működniük; a védelmi intézkedések biztosításával foglalkozó személyek nem vehetnek részt a nyomozásban, illetve annak a büntetőeljárásnak az előkészítésében, melyben a védett tanú bizonyítékot szolgáltat. Az is fontos szempontként kerül elő, hogy a tanúknak önkéntesen kell részt venniük a programban, mivel ők is aktív szerepet játszanak saját maguk és hozzátartozóik biztonságának garantálásában. A dokumentum javaslatot tesz továbbá a védelem alatt álló tanúk szembesítésének távközlő hálózat útján történő lebonyolításának lehetővé tétele érdekében tett intézkedések egységesítésére, illetve az így rögzített felvételek, valamint az anonim tanúk vallomásainak bizonyítékként való felhasználhatóságára vonatkozó szabályok tisztázására, harmonizációjára.

A nemzetközi együttműködés a tanúvédelmi programokban azért is kiemelkedően fontos, mivel vannak olyan országok, melyek – méretüknél fogva – határaikon belül nem képesek biztosítani a résztvevők biztonságát, ezért az ilyen tanúk külföldön történő elhelyezése kapcsán jelentős szerep hárul többek között az Európa Tanács keretében megvalósuló együttműködésre is.

III/b. Terheltek együttműködésének ösztönzése

A szervezett bűnözéssel kapcsolatos eljárásokban különösen értékes bizonyítékot képeznek azok a vallomások, melyeket a bűnszervezetek tagjai tesznek a hatóságokkal való együttműködés keretében. Az ilyen kooperációkat ösztönző intézkedések ezért fontos elemét képezik a szervezett bűnözés elleni küzdelemnek. Az egyes tagállamok azonban eltérő jellegű kedvezményeket hajlandóak biztosítani az együttműködő terhelteknek: van ahol csak a büntetés enyhítésére van lehetőség, van ahol vádalku jellegű eljárások keretében – meghatározott feltételekkel – a büntetőeljárás mellőzésére, illetve a büntethetőség megszüntetésére is sor kerülhet. A különbségek komoly nehézségeket okoznak az ilyen jellegű intézkedések másik tagállamokban való elismerése, alkalmazhatósága tekintetében, ezért a Fehér Könyv egyeztetések lefolytatását és a terhelti együttműködést előmozdító intézkedések hatékony érvényesülését biztosító megállapodások tető alá hozását javasolja az Európa Tanács tagállamainak.

IV. Együttműködés közigazgatási szervekkel és a magánszektorral

A közigazgatással és a magáncégekkel való együttműködés kézenfekvő és költséghatékony módját jelenti a szervezett bűnözés elleni fellépés lehetőségei bővítésének, ám egyelőre új jelenségnek számít Európában, és változó intenzitással valósul meg az egyes tagállamokban. A legtöbb országban csak olyan általános szabályok léteznek, miszerint a bűnüldöző hatóságok kérésére a közigazgatási szervek, illetve magánvállalatok bizonyos időn belül kötelesek átadni a birtokukban lévő meghatározott információkat, illetve bűncselekmény gyanúja esetén feljelentést kell tenniük. Ezzel szemben más tagállamokban, mint például Olaszországban vagy Hollandiában, a közigazgatási szervek már nagyobb szerepet kapnak a szervezett bűnözés elleni küzdelemben. Így például az üzleti engedélyek kibocsátása annak igazolásához kötött, hogy az igénylőnek nincs kapcsolata a szervezett bűnözéssel. Olaszországban hasonló rendelkezések vonatkoznak a közbeszerzésekre is. Csehországban pedig a magánkézben lévő energiavállalatok a rendőrség munkáját segítik a titkos kábítószer-termesztések felderítésében.

A közigazgatási szervek és magáncégek bevonása a szervezett bűnözés elleni küzdelembe azonban nem könnyű feladat. A tagállamokon belül is jelentkező nehézségek (jogi korlátozások, adatvédelmi törvények, motivációs tényezők, illetve hatékony kommunikációs csatornák hiánya) mellé a nemzetközi együttműködés szintjén – részben a nyelv és a jogi környezet különbözősége, belső információk hiánya valamint a transznacionális kommunikációból eredő késések folytán – további akadályok társulnak.

A Fehér Könyv a fenti nehézségek leküzdése és a tagállamok bűnüldöző és közigazgatási hatóságai, valamint a magánszervezetek közötti együttműködés ösztönzése érdekében az alábbi területeken látja szükségesnek az Európa Tanács intézkedését:

• hatékony kommunikációs csatornák, összekötő tisztek és kapcsolattartási pontok kiépítésének, fenntartásának és használatának támogatása
• a bűnszervezetek magán- és közszektorba való beszivárgásának megelőzése érdekében alkalmazott és bevált eljárások tagállamok közötti cseréjének előmozdítása
• a tagállami adatvédelmi szabályok jogharmonizációs célú felülvizsgálata, valamint azok gyakorlati érvényesülésének felülvizsgálata a kölcsönös bizalom erősítése érdekében
• a közigazgatási szervek és magánvállalatok felvilágosítása a szervezett bűnözés elleni fellépésben betöltött szerepükről; képzések és speciális eszközök biztosítása számukra, melynek segítségével azonosítani és jelenteni tudják a lehetséges szervezett bűnözői aktivitást
• a pénzmosás elleni fokozott fellépés támogatása a bankok olajozottan működő nemzetközi hálózatának segítségével.

Vagyon-helyreállítás

A bűncselekményből származó jövedelmek visszaszerzése a szervezett bűnözés elleni küzdelem egyik legfontosabb eszköze. Ezek a bevételek ugyanis táplálják a korrupciót, ezáltal rombolva a közélet tisztaságát és a kormányzásba vetett közbizalmat, gazdasági hatalmat és politikai befolyást biztosítanak a bűnszervezeteknek, sőt a terrorizmus finanszírozásának forrását is képezhetik.

A bűncselekményből származó javak felkutatására és visszaállítására folytatott nyomozások és eljárások sikerét transznacionális szinten sok esetben a kettős inkrimináció hiánya, illetve más szabályozásbeli eltérések nehezítik. A fentiekre vonatkozóan alapvetően két megközelítési móddal találkozunk a tagállamok jogrendszereiben. Az egyik az elítélt személlyel szemben alkalmazott vagyonelkobzáshoz kötődik, ahol a vagyon helyreállításához az elítéléshez megkövetelt bizonyítási szabályok betartása szükséges. A másik pedig a vagyonelkobzás polgári jogi modellje, amely a büntető ítélettől függetlenül lehetővé teszi azoknak a jövedelmeknek a visszavételét, melyek bűnöző tevékenységből származnak, vagy melyeket bűncselekmények elkövetésére használtak fel.

A munkacsoport szerint az Európa Tanácsnak politikai lépéseket kell tenni annak érdekében, hogy a bűnszervezetek birtokában lévő bűncselekményekből származó jövedelmek befagyasztása és elkobzása a szervezett bűnözés elleni küzdelem egyik legfontosabb napirendi pontjává váljon. Ennek érdekében a Fehér Könyv a következő további intézkedéseket irányozza elő:

• a vagyonelkobzás és –lefoglalás jelenlegi eredményeiről éves jelentés készítése
• központosított nemzeti bankszámla-regiszter és a jogi személyek haszonélvezeti jogait rögzítő adatbázisok felállítása
• nemzeti szabályok felülvizsgálata annak érdekében, hogy a különleges bűnüldözési szervek hozzáférhessenek a pénzmosás megelőzéséhez szükséges pénzügyi információkhoz és adatbázisokhoz
• az azonnali lefoglalásokra és vagyon-befagyasztásokra alkalmazott mechanizmusok gyakorlati hatékonyságának elemzése
• hatékony rendszer kidolgozása az elkobzott vagyon kezelésére annak érdekében, hogy az ne veszítsen az értékéből
• olyan vagyonelkobzási szabályozások támogatása, melyek a bizonyítási teher megfordításával teszik egyszerűbbé az ilyen intézkedések alkalmazását a szervezett bűnözéshez köthető ügyekben
• a kompetens ügyészségi, rendőrségi és közigazgatási szervek közötti együttműködés előmozdítása közös nyomozási egységek felállításával, illetve a pénzmosás felderítésére párhuzamos nyomozások indításával
• annak támogatása, hogy a bűncselekményből származó elkobzott jövedelmek felhasználása a társadalom javára történjék, például az áldozatok kompenzációja, vagy a társadalmi munka finanszírozása útján.