A referendum lehetséges funkciói Magyarországon

A közhatalom gyakorlásának történetileg két alapformája alakult ki: a képviseletei és a közvetlen demokrácia. A képviseleti vagy közvetett demokrácia esetében a nép az általa választott képviselők révén gyakorolja a közhatalmat, míg a közvetlen demokrácia lényege, hogy az állampolgárok személyesen vesznek részt a közügyek vitelében (lásd: Dezső Márta: A referendum funkciója Európa államaiban. Holló András-jubileum. 2003. 135-160.).

A népszavazás vagy referendum a közvetlen demokrácia egyik alapvető intézménye, a demokratikus államberendezkedés és a jogbiztonság fontos kelléke. A referendum fogalmát tágabb és szűkebb értelemben is használják, többféle kritérium alapján lehet rendszerezni, így: tárgya, időpontja, hatálya, jogi alapja, és kötőereje szerint (lásd: Varga Máté: A „négyigenestől” a „kettős” népszavazásig. Országos népszavazások és elutasított kezdeményezések. Parlamenti ösztöndíjasok. 2004/2005. 143-172.o. egy másik fajta csoportosításra lásd: Kilényi Géza: A nép, mint hatalmi tényező. In: Magyar Közigazgatás 2001/2. 79-85.o.).

Felmerülhet kérdésként, hogy milyen szerepe legyen a népszavazásnak, illetve milyen legyen az optimális arány a közvetett és közvetlen demokrácia között különös tekintettel az Alkotmánybíróság 52/1997. (X.14.) határozatára, mely szerint „a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll: az Országgyűlés végrehajtói szerepbe kerül”.(lásd: Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben In: Magyar Közigazgatás 1999/12.: 673-681.o.) A népszavazás jelentőségét mutatja az Alkotmánybíróság álláspontja is, mely szerint: „Mivel a népszavazás tárgya általában az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés, így a törvényhozó hatalom külső befolyásolására, ellenőrzésére és esetleg korlátozására is alkalmas.” (987/B/1990. ABH). Ugyanakkor az Alkotmánybíróság arra is felhívta a figyelmet, hogy a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet. Népszavazás csak az Alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben ( 2/1993. (I. 22.) ABH, 25/1999. (VII. 7.) ABH)

A képviseleti demokrácia hívei szerint a népszavazás drága, az átlagpolgár nincs megfelelő információ birtokában, sértheti a kisebbség jogait és a szavazók manipulálására, illetve visszaélésszerű gyakorlatra alkalmas, míg a közvetlen demokrácia mellett érvelők arra hivatkoznak, hogy fontos szerepet játszik a legitimáció megteremtésében, kontroll szerepet tölt be és megmozgatja a tömegeket (lásd: Hallók Tamás: A népszavazás jogintézményének szerepe Magyarországon. In: Collega. Szakmai folyóirat joghallgatók számára 2001/6. 3-7.o.)

Az országos népszavazásra vonatkozó alapvető szabályokat az Alkotmányban, az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvényben és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényben találhatjuk.

Országos népszavazás tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az alkotmány taxatíven felsorolja a tiltott tárgyak körét, amelyekről nem lehet népszavazást tartani pl. a költségvetéssel, az adókkal, illetékekkel, vámokkal kapcsolatos kérdések, az Országgyűlés feloszlása, kormányprogram (lásd: Alkotmány 28/C.§ (5) bek.)

Országos népszavazás döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából tartható, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.

A népszavazást kötelezően el kell rendelni, ha legalább 200 000 választópolgár kezdeményezése a törvényeknek megfelel. Az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás megtartásától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény megalkotásától - számított három évig kötelező (ez utóbbira lásd: 27/2007. (V.17.) ABH és a különvélemény). Felmerülhet kérdésként hogy vajon elegendő-e a 200 000 aláírás egy ilyen nagy jelentőségű intézmény alkalmazásához? Másrészről az utóbbi időben volt olyan eset, hogy a kellő számú, megfelelő aláírás összegyűjtése után az Országgyűlés módosította vagy hatályon kívül helyezte a kérdéses rendelkezést, esetleg új szabályozást alkotott és erre hivatkozva nem lehetett megtartani a népszavazást (legutóbb lásd: 2009.07.14-i 472/H/2009. ABH és különvéleménye, ellenkező példára lásd: 33/2004. (IX.28.) ABH)

Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el. Fakultatív népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani. Felmerülhet kérdésként, hogy a véleménynyilvánító népszavazás a gyakorlatban milyen funkciót tud betölteni.

Ügydöntő a kötelezően elrendelendő népszavazás, továbbá az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által alá nem írt törvény megerősítéséről elrendelt népszavazás, illetve ügydöntő lehet a mérlegelés alapján elrendelt népszavazás is („ún. ügydöntő fakultatív népszavazás”)

Az országos népszavazás elrendelése az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, annak időpontját pedig a köztársasági elnök tűzi ki. Az országos népszavazás (és népi kezdeményezés) törvényességének biztosításában, a törvényes feltételek vizsgálatában az Országos Választási Bizottság (OVB) fontos szerepet játszik. Az Alkotmánybíróság a jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság tétele alapján követelményként állította, hogy a törvény létesítsen megfelelő jogintézményt a népszavazási kezdeményezés alapjául szánt kérdések előzetes alkotmányossági vizsgálatára (52/1997. (X.14.) ABH). Ennek megfelelően a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést az OVB hitelesíti, a hitelesítéssel kapcsolatos döntés elleni kifogást az Alkotmánybíróság soron kívül bírálja el. A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, s a konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani (lásd: Papp Imre: A politikai részvételi jogok. In: Halmai Gábor-Tóth Gábor Attila: Emberi jogok. 2003. 770-790.o.).

Az eddig megtartott érvényes és eredményes népszavazások mellett (1989: „négyigenes” népszavazás, 1997: a NATO tagságról, 2003: az Európai Unióhoz való csatlakozásról, 2008: a vizitdíjról és a képzési hozzájárulásról tartott népszavazás) nagyszámú sikertelen népszavazási kezdeményezés található, amelyek többségéhez ugyanakkor alkotmánybírósági döntések kapcsolódnak. Az Alkotmánybíróság a kezdetektől jelentősen alakította a népszavazás intézményét, s alakítja ma is. A mellékletben felsorolt alkotmánybírósági határozatokból is látszik, hogy az utóbbi években megnőtt a népszavazási kezdeményezések száma, ezért is fontos átgondolni a rá vonatkozó szabályozást, így pl. hogy elegendő-e csupán 200 000 választópolgár aláírása egy országos ügydöntő népszavazás kezdeményezéséhez.

Források, ajánlott irodalom:

1. D1. Dezső Márta: Népszavazás és népi kezdeményezés. In: Kukorelli István: Alkotmánytan I., Osiris Kiadó, Budapest, 2007.

2. C2. Csink Lóránt: A közvetlen demokrácia. In: Trócsányi László – Schanda Balázs: Bevezetés az alkotmányjogba, SZTE-ÁJTK- PPKE JÁK, Budapest 2010

3. Jakab András: Az Alkotmány kommentárja I., Századvég Kiadó, Budapest, 2009.

 

Hasznos linkek:

• http://www.parlament.hu/fotitkar/nepszav/nepszav.htm (Népszavazással kapcsolatos jogszabályi háttér, népszavazási kezdeményezések 1989-től, bibliográfia)
• http://www.valasztas.hu/hu/ovb/index.html

Ajánlott AB-határozatok jegyzéke:

1. 894/B/1990. ABH a népszavazásról szóló törvényhez kapcsolódik,

2. 987/B/1990. ABH,

3. 1/1990. (II.12.) ABH alkotmányértelmezés,

4. 28/1990. (XI.22.) ABH,

5. 2/1993. (I.22.) ABH az országgyűlés feloszlatása, meghatározza a képviselet és a közvetlen hatalomgyakorlás viszonyát

6. 25/1995. (V.10.) AB végzés a köztársasági elnök közvetlen választása

7. 52/1997. (X.14.) ABH NATO-csatlakozás, földtulajdon, a kötelezően elrendelendő népszavazás elsőbbsége

8. 25/1999. (VII.7.) ABH, 28/1999. (X.6.) ABH, 40/1999. (XII.21.) ABH a köztársasági elnök közvetlen választása, állásfoglalás arról, hogy az alkotmány módosítható-e népszavazás útján

9. 32/2001. (VII.11.) ABH, 50-53/2001. (XI.29.) ABH „négykérdéses” népszavazási kezdeményezés14/ 2003. (IV. 9.) ABH az EU-csatlakozás,

10. 52/2003. (XI.11.) ABH, 5/2004. (III.2.) ABH, 33/2004. (IX.28.) ABH, 40/2004. (X.27.) ABH a kórházprivatizáció és a határon túli magyarok kettős állampolgársága

11. 25/2004. (VII.7.) ABH kisebb létszámú parlament

12. 56-58/2004. (XII.14.) ABH az EU alkotmánya

13. 14/2006. (V.15.) ABH a kisebbségek országos vezetőinek parlamenti tagsága

14. 15/2006. (V.15.) ABH az államfő közvetlen választása

15. 58/2006. (X.13.) ABH az országgyűlési képviselők számának csökkentése

16. 75-76/2006. (XII.20.) ABH a megyerendszer megszüntetése és a községi önkormányzatok jogköreinek csökkentése

17. 26/2007. (IV.25.) ABH sörért való fizetés

18. 27/2007. (V.17.) ABH ügydöntő országos népszavazás kötelező erejével kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség

19. 35/2007. (VI.6.) ABH NATO-tagság felmondása

20. 58-60/2007. (X.17.) ABH a vizitdíj, kórházi napidíj és a képzési hozzájárulás eltörlése

21. 61/2007. (X.17.) ABH a választójog állampolgári kötelezettséggé tétele

22. 62/2007. (X.17.) ABH a kisebb parlament

23. 65/2007. (X.18) ABH azonos neműek házassága

24. 75/2007. (X.19.) ABH többnejűség

25. 77/2007. (X.31.) ABH szieszta bevezetése

26. 95/2007. (XI.22.) ABH egészségügyi intézmények állami, önkormányzati tulajdonban maradása

27. 96/2007. (XI.29.) ABH korábbi párttisztségek betöltésének következménye

28. 97/2007. (XI.29.) ABH képviselői költségtérítés

29. 99/2007. (XII.6.) ABH hálapénz fizetése

30. 100/2007. (XII.6) ABH állásfoglalás versengő népszavazási kezdeményezések esetköréről

31. 101-103/2007. (XII.12.) ABH gyógyszertáron kívüli forgalmazás

32. 105/2007. (XII.13.) ABH több biztosítós egészségbiztosítás

33. 322/E/2008 ABH aláírásgyűjtő ív tartalmának és formájának szabályozása

34. 2-4/2008. (I.17.) ABH, 5-7/2008. (I.23.) ABH kórházi napidíj, vizitdíj, képzési hozzájárulás

35. 8/2008. (I.24.) ABH, 10/2008. (I.31.) ABH egy biztosítós egészségbiztosítási rendszer

36. 29-30/2008. (III.12.) ABH országgyűlési képviselők tiszteletdíja és költségtérítése
39-40/2008. (IV.10.) ABH kutya közterületre piszkíttatása
70/2008. (IV.30.) ABH országgyűlési képviselői jövedelem
90/2008. (VI.19.) ABH megengedett legnagyobb haladási sebesség szabályozása

37. 93/2008. (VI.27.) ABH, 110-112/2008.(IX.26.) ABH országgyűlés feloszlatása

38. 114/2008. (IX.26.) ABH hálapénz szankcionálás

39. 63/2009. (VI.18.) ABH gyógyszertárban csak gyógyszerek árusítása